Rządowi Tuska będzie bardzo trudno realizować obietnice. Cios nadejdzie z Brukseli
- Witaj w JedenNewsDziennie.pl. Dziś zajmujemy się tym, co oznacza prawdopodobne objęcie Polski unijną procedurą nadmiernego deficytu. Oto najważniejsze punkty materiału:
- Tzw. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2023 r. wyniósł w Polsce 5,1 proc. To sporo powyżej unijnego progu 3 proc. Z tego powodu należy oczekiwać, że Bruksela obejmie nas tzw. procedurą nadmiernego deficytu
- Polska była już objęta procedurą w latach 2009-2015. W tym czasie rząd przeprowadził bardzo niepopularne reformy, m.in. podniósł wiek emerytalny i stawki VAT oraz przeniósł część środków z OFE do ZUS
- Zdaniem ekonomisty, dra Jakuba Sawulskiego, obecna procedura nadmiernego deficytu nie powinna być tak bolesna, niemniej mocno ograniczy rządowi pole manewru przy planowaniu nowych programów
- Co dalej? Najważniejsze pytanie z punktu obywateli brzmi: czy to będzie boleć? "Jeśli ktoś boi się drastycznych reform typu likwidacja 800 plus, podwyżka wieku emerytalnego albo podwyżka podatków, raczej może spać spokojnie"
Tzw. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2023 r. wyniósł w Polsce 5,1 proc. To sporo powyżej unijnego progu 3 proc. Z tego powodu należy oczekiwać, że Bruksela obejmie nas tzw. procedurą nadmiernego deficytu
Zgodnie ze wstępnymi danymi Głównego Urzędu Statystycznego, deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (tzw. sektor general government, gg) w Polsce wyniósł w 2023 r. 5,1 proc. PKB. Najprościej rzecz ujmując, w 2023 r. cała „dziura” w finansach publicznych (różnica między wydatkami a dochodami) przekroczyła 5 proc. zeszłorocznego „urobku” polskiej gospodarki. Od momentu wejścia do Unii Europejskiej w 2004 r. deficyt sektora gg wyższy był w Polsce tylko trzykrotnie: w latach 2009-2010 (kolejno 7,3-7,5 proc.) i 2020 r. (6,9 proc.). Co więcej, prognozy ekonomiczne na ten rok sugerują dość podobny poziom deficytu, w okolicach 5 proc. PKB.
Deficyt jest nie tylko historycznie wysoki, ale też - co tu najważniejsze - wyższy niż dopuszczają reguły unijne. Jedno z kryteriów z Maastricht zakłada, że nie powinien on przekraczać 3 procent. Na czas pandemii i po agresji Rosji na Ukrainę w 2022 r. - które wywołały szereg perturbacji gospodarczych i konieczność wzmożonych wydatków budżetowych - Bruksela te zasady zawiesiła. Niestety dla Polski, teraz trzeba do nich wracać. Sprawa jest prosta: kto ma deficyt wyższy niż dopuszczalne 3 proc., ten powinien z nim zjechać poniżej tej granicy. Unia do tego „motywuje” nakładając na kraj tzw. procedurę nadmiernego deficytu.
Polska była już objęta procedurą w latach 2009-2015. W tym czasie rząd przeprowadził bardzo niepopularne reformy, m.in. podniósł wiek emerytalny i stawki VAT oraz przeniósł część środków z OFE do ZUS
Te trzy słowa mogą wielu polityków przyprawić o gęsią skórkę, może nawet przerażenie. Polska była już bowiem w procedurze nadmiernego deficytu w latach 2009-2015. To ona jest obwiniana za najbardziej niepopularne decyzje, które podejmował w tamtych latach rząd Donalda Tuska, takie jak: podwyższenie wieku emerytalnego, reforma OFE, podniesienie stawek VAT. Zdaniem części obserwatorów, gdyby nie ta konieczność zaciskania pasa, PiS-owi ciężej byłoby dojść do władzy w 2015 r. lub utrzymać się przy niej. Komisja Europejska zdjęła bowiem z Polski procedurę nadmiernego deficytu akurat w połowie 2015 r., dosłownie kilka miesięcy przed wyborami parlamentarnymi. Dzięki temu rząd PiS dostał większą swobodę w finansach publicznych i bez problemów realizował swoje obietnice, np. 500 plus i obniżenie wieku emerytalnego, budując poczucie sprawczości. To oczywiście jednak tylko gdybanie, political fiction.
„Zgodnie z ostatnimi prognozami Komisji Europejskiej, wiosną KE może objąć procedurą nadmiernego deficytu 13 krajów Unii Europejskiej, w tym Polskę" - poinformowało dosłownie kilka dni temu Ministerstwo Finansów Polską Agencję Prasową. Nie jest to nowość. Ta świadomość była w resorcie oraz wśród polityków i ekonomistów od miesięcy. Gwoli wyjaśnienia - nie ma to nic wspólnego ze zmianą władzy w Polsce, co sugeruje już część prawicowych mediów. I z PiS u władzy procedura
nadmiernego deficytu by nam groziła (zresztą przytaczane dane o deficycie 5,1 proc. są za 2023 r., kiedy u władzy przez 11,5 miesiąca był rząd Zjednoczonej Prawicy). Nie jest tak, że obecny rząd Tuska zdążył przez cztery miesiące aż tak spektakularnie napsuć w finansach publicznych Polski.
Ministerstwo Finansów zapewnia, że jest "w roboczym dialogu” z Komisją Europejską i wyjaśnia przyczyny przekroczenia przez Polskę progu 3 proc. w 2023 r. Tłumaczy, że to "wina” wojny w Ukrainie: zwiększonych wydatków na obronność, antyinflacyjnych tarcz energetycznych oraz pomocy uchodźcom zza wschodniej granicy.
Ministerstwo Finansów raczej nie pozostawia wątpliwości: zakłada, że procedura nadmiernego deficytu zostanie otwarta wobec Polski, bo Komisja Europejska będzie do takiego ruchu po prostu zobowiązana. Wśród części obserwatorów pojawiały się nadzieje, że może jednak Bruksela się ugnie: bo się zbroimy, bo procedurą trzeba by objąć połowę Unii, bo to niepoprawne politycznie w przededniu wyborów do europarlamentu.
Zdaniem ekonomisty, dra Jakuba Sawulskiego, obecna procedura nadmiernego deficytu nie powinna być tak bolesna, niemniej mocno ograniczy rządowi pole manewru przy planowaniu nowych programów
Dr Jakub Sawulski, główny ekonomista Fundacji Instrat, studzi jednak nastroje. - Przekraczamy kryterium 3 proc. PKB dość wyraźnie, stąd według mnie prawdopodobieństwo objęcia Polski procedurą nadmiernego deficytu jest wysokie - mówi. Wskazuje jednocześnie na dwa czynniki łagodzące. Po pierwsze to, że nakłady związane z kryzysem energetycznym są przejściowe, więc Komisja Europejska nie będzie ich brała pod uwagę. Po drugie, KE ulgowo potraktuje wydatki na obronę. - Ale wydaje się, że te dwie rzeczy nie wystarczą, żebyśmy nie zostali objęci procedurą. Powstaje pytanie: jak nie my to kto? Na tle państw Unii Europejskiej w podobnej do nas sytuacji fiskalnej jeśli chodzi o poziom deficytu są jeszcze trzy kraje: Belgia, Rumunia i Słowacja. Inne kraje mogłyby być oburzone, gdyby Polska nie została objęta procedurą nadmiernego deficytu, a inne kraje tak – mówi ekspert. Dodajmy, że procedura grozi też krajom z długiem publicznym przekraczającym 60 proc. PKB. Polska akurat ma niższy (lekko poniżej 50 proc.), ale połowa krajów UE przebija ten próg.
Jak wylicza dr Sawulski, z naszego deficytu 5,1 proc. PKB około 1 punkt procentowy może być przez Komisję Europejską specjalnie potraktowany z racji wydatków militarnych. Główny ekonomista Instratu zauważa, że KE ulgowo będzie traktować tylko wydatki inwestycyjne na obronę narodową, a niekoniecznie osobowe. Słowem - czołgi, a nie żołdy. Działania energetyczne to per saldo będzie niewiele, pewnie mniej niż 0,5 proc. PKB, a więc gdyby i je odjąć, to wyszlibyśmy na deficyt ciut poniżej 4 proc. PKB. Cały czas za dużo.
Co dalej? Najważniejsze pytanie z punktu obywateli brzmi: czy to będzie boleć? "Jeśli ktoś boi się drastycznych reform typu likwidacja 800 plus, podwyżka wieku emerytalnego albo podwyżka podatków, raczej może spać spokojnie"
Dr Sawulski uspokaja. - Tak najkrócej odpowiadając: nie, nie będzie boleć - mówi. Jeśli ktoś boi się drastycznych reform typu likwidacja 800 plus, podwyżka wieku emerytalnego albo podwyżka podatków, raczej może spać spokojnie. Owszem, nie ma co owijać w bawełnę: to m.in. napięta sytuacja budżetowa stoi za tym, że od 1 kwietnia powróciła stawka VAT na żywność 5 proc., od lipca zniknie powszechne mrożenie cen energii, gazu i ciepła, a część kosztownych obietnic typu kwota wolna od podatku 60 tys. zł są spychane na kolejne lata. Jednocześnie raczej nie jest to ten kaliber zmian, które by drastycznie pogarszały naszą sytuację finansową i wyprowadzały na ulice.
Dr Sawulski wymienia trzy czynniki, które sprawiają, że prawdopodobna nowa procedura nadmiernego deficytu nie będzie tak bolesna jak ta sprzed dekady. Po pierwsze, to wspomniane już specjalne traktowanie wydatków na obronność. Po drugie, ekonomista zauważa, że zmienił się klimat wokół polityki fiskalnej, zarówno w Polsce, jak i w Unii Europejskiej. O austerity [polityce zaciskania pasa - red.] już raczej nie może być mowy: zorientowano się, że niepopularne reformy to seppuku dla polityków, są bardzo kosztowne politycznie. Bruksela między innymi na skórze Grecji dowiedziała się natomiast, że bardzo restrykcyjne działania mogą być wręcz kontrproduktywne. Zamiast uzdrawiać gospodarkę, mogą ją hamować, tym samym niszcząc mianownik we wskaźniku deficytu albo długu publicznego do PKB. Z lekcji matematyki wiadomo, że jeśli chcemy zmniejszyć wartość jakiegoś ułamka - w naszym przypadku deficytu do PKB - możemy zmniejszać licznik (czyli obniżać nominalny deficyt, czyli ciąć wydatki albo zwiększać dochody) albo zwiększać mianownik (czyli dbać o jak najwyższy wzrost gospodarczy). Zdecydowanie milsza jest ta druga opcja.
Trzeci czynnik wymieniany przez głównego ekonomistę Fundacji Instrat jest taki, że de facto możemy nieco obniżać deficyt do PKB, nic nie robiąc. - Mamy w finansach publicznych takie mechanizmy, które automatycznie poprawiają ich sytuację - mówi dr Sawulski. Jako przykłady podaje świadczenia socjalne, w tym 800 plus, w stałej wysokości, bez mechanizmu regularnej waloryzacji. Tym samym ich koszt dla finansów publicznych wprawdzie nominalnie jest taki sam, ale w odniesieniu do rosnącego PKB - coraz niższy! Drugi taki mechanizm to stałe parametry systemu podatku PIT: kwota wolna, stawki podatkowe, próg dla wyższej stawki. Gdy w gospodarce rosną wynagrodzenia - a u nas rosną dynamicznie - to coraz więcej osób wpada w wyższe stawki i efektywne opodatkowanie się podnosi. A zatem dochody z PIT w relacji do PKB będą nam rosły samoczynnie. Jak wylicza dr Sawulski, tylko te dwa mechanizmy mogą nam co roku obniżać deficyt do PKB o 0,5 punktu procentowego, czyli tyle, ile wymaga Komisja Europejska przy procedurze nadmiernego deficytu. Ogółem może się więc okazać, że procedura nie będzie dla nas szczególnie dotkliwa. - Niewiele trzeba będzie robić, żeby spełniać wymagania KE - zauważa ekspert. Wystarczy tylko nie dokładać.
I właśnie tu, zdaniem głównego ekonomisty Fundacji Instrat, może objawić się główna niewygoda dla rządu. - Wprawdzie uniknie zaciskania pasa, ale będzie miał znacznie mniej przestrzeni na jakieś nowe programy - ocenia dr Sawulski. Jak wyjaśnia, przy procedurze nadmiernego deficytu Komisja Europejska będzie wymagała, aby każde nowe działanie miało swoje źródło finansowania. Słowem, trzeba będzie jasno pokazać skąd się weźmie na to pieniądze: czy zetnie się wydatki w innym miejscu, wprowadzi się jakąś nową daninę itp. Można sobie więc wyobrazić, że to właśnie ten aspekt będzie dla rządu najbardziej problematyczny politycznie: wszystkie partie w koalicji rządzącej sporo naobiecywały, a tymczasem po objęciu nas procedurą nadmiernego deficytu wprowadzenie każdej kosztownej reformy będzie dużo trudniejsze. Generalnie: procedura wiąże ręce ministrowi finansów, wymuszając dużo większą dyscyplinę fiskalną.
Zresztą Andrzej Domański doskonale zdaje sobie z tego sprawę. - Powiedzmy, że przestrzeń fiskalna na wydatki w 2025 r. ulega zawężeniu - powiedział niedawno na jednej z konferencji prasowych. Podkreślał przy tym, że - zgodnie z ustawą - rosnąć będą nakłady na ochronę zdrowia. Na to samo zwraca uwagę dr Sawulski. - Mamy plan stałego zwiększania wydatków na ochronę zdrowia z około 5 proc. PKB obecnie do 7 proc. w ciągu kolejnych kilku lat. One same będą pochłaniały znaczną część jakiejkolwiek przestrzeni na nowe rzeczy - wyjaśnia.
Cytat na koniec
"Jak powiem, że sytuacja polskich finansów publicznych jest dobra, to skłamię, ale jak powiem, że jest zła, to też. Sytuacja jest niejednoznaczna. Nasz dług publiczny jest umiarkowany, spokojnie jest przestrzeń do tego, żeby nawet go zwiększyć i w ten sposób sfinansować modernizację sił zbrojnych. Ale z drugiej strony ten obraz pogarsza dość wysoki deficyt połączony z wysokimi stopami procentowymi. Zupełnie inaczej finansuje się deficyt i inaczej działa on na finanse państwa i ich stabilność kiedy stopy są niskie, a kiedy są wysokie"
Wykorzystane materiały
Rozmówcy:
- Dr Jakub Sawulski, główny ekonomista Fundacji Instrat [link]
Czas pracy nad materiałem: 15 godzin